地方税设计最优底线应划在哪里

地方税设计最优底线应划在哪里？

关于地方税设计与改革的讨论，一直把焦点放在具体的制度建构层面。但在制度建构所高度依赖的核心理念和基本原则取得共识前，仁者见仁、智者见智式的讨论和争议并无多少实质意义。真正重要的是：底线究竟应划在哪里？　　政府的本质是服务人民，推论起来，就是向人民群众交付数量充分、质量可靠、成本合理、类别丰富、及时的公共服务。相对于中央政府而言，地方政府因贴近当地人民而在偏好和成本信息方面具有比较优势。地方税设计的核心理念，必须是充分尊重地方政府和地方人民的服务选择自主权，如同在市场体系中必须尊重消费者的自主选择权一样。

作为对该核心理念的支撑和展开，地方税设计的五项基本原则同样必须得到尊重。首要的是税收自主权。尊重自主选择服务的理念，同时也意味着对相应手段的保障。没有税收自主权的支撑，尊重服务选择的自主性也就失去了实质意义。作为税收自主权的延伸，地方政府亦应享有债务融资和其他融资的自主权。真正意义上的自主体现在立法和法律解释层面。没有某种形式和程度的自主立法，地方政府和人民就不可能享有真正的财政自主权，自主选择服务的理念势必落空。任何一种权力都具有副作用，因为权力的运用总会带来风险。但如果因为风险就拒斥权力的自主性，就如同因为有风险就不吃饭、不出海捕鱼一样荒唐。　　这就引出地方税设计的第二项基本原则：限制外部性。并非所有的地方课税权都会损害其他辖区的利益，但有些确实如此。一些地方税可能会转嫁(输出)到别的辖区；地方政府之间也可能展开不合意的税收竞争。那些具有较强地理流动性的税基，都可能造成这两种形式的外部性。自然资源虽然不具有地理流动性，但辖区间分布的天然差异很大，完全的地方自主征税会导致辖区间财政能力的差异过大，因而也有必要加以限制。那些对宏观经济稳定具有显著影响的税收，比如增值税、企业所得税和个人所得税，留给地方立法也不合适；但在两类所得税的立法方面，地方仍有扮演积极角色的空间。至于不动产税的立法，地方自主权的合理空间非常大。　　对外部性的限制不应导致对地方自主权的压制，如同政府矫正市场失灵不应导致压制市场机能一样。尊重市场在资源配置中的决定性作用，与矫正市场失灵可以且应该和谐并存。同样，限制地方税收自主权的外溢效应，可以且应该与尊重地方自主权并行不悖。以此视之，有必要确立地方税设计的第三项原则：转移支付作为辅助。1994年以来形成的“强转移支付、弱地方税”之现行格局，并不符合这项原则。专项转移支付必须限定在促进正外部性(惠及其他辖区)所需的程度上，或者支持中央的委托事项。一般性转移支付则应限定为资助最低服务标准，特别是公众健康和安全方面的标准。我们应该帮助穷人，但不是输血，而是造血；不是靠施舍和救济，而是靠提升其挣钱的能力与机会。类似地，贫困辖区需要中央的转移支付的帮助，但避免妨碍其自主性和形成依赖性尤其重要。　　第四项原则可以作为防范地方滥用自主权的另一种机制：受益原则。与中央(全国)税制以能力原则为主导相比，地方税更宜采用受益原则，即税负尽可能根据支出受益分布加以分配。这项原则在全球范围得到了广泛应用，其合理性和合意性甚至超越能力原则。相对能力原则而言，受益原则与服务自主选择的理念更为契合。凡是可能，地方税应尽可能设计为受益税。多数地方税(包括房地产税)都具有这样的潜力。流行的看法将房地产税看作财产税，在很大程度上是一个误解。多数国家之所以将房产税作为地方税，主要原因在于公共支出与房产价值之间的相关性：公共支出越多，房产价值越高。地理上的非流动性是这种关系得以成立的前提条件。　　地方税设计的最后一项基本原则是民主控制。地方人民是地方滥用课税权的最大潜在受损方。因此，建立和健全旨在保障地方人民对地方政府进行民主控制的机制，既是地方税收自主权的内在组成部分，也是地方自主权概念得以成立的前提。没有这个前提条件，地方税收自主权将变得有害，而且地方自主选择服务的核心理念也会受损。没有财政能力支撑的自主权是没有意义的自主权，没有民主责任控制的地方自主权是不合需要的自主权。　　当前有关地方税的主流观点倾向于“控制导向”，即关注焦点在于如何保障中央对地方的政治和行政控制。为此，我们宁愿维持一个弱地方税、强转移支付的格局，宁愿忍受无所不在的社会交易成本，甚至在某种程度上默许地方政府的各种体制外融资。我们很少反思，正因为系统地偏离核心理念和基本原则，政府间财政关系的规范化和法制化无法走上正轨。一个健康运转的社会并不回避利益，但一定要确保对原则的考虑足以压倒对利益的考虑。况且，抽掉了地方利益，哪来的国家利益？

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